前言

《促進轉型正義條例》（以下簡稱《促轉條例》）於 106 年底公布施行，該法之主管機關促進轉型正義委員會（以下簡稱本會）於隔年 5 月掛牌成立，並執行真相調查、政治檔案開放、處置威權象徵、平復司法不法等法定任務，至今已然 3 年。

本會為任務型機關，依據《促轉條例》第 11 條第 1 項規定：「促轉會應於二年內就第二條第二項所列事項，以書面向行政院長提出含完整調查報告、規劃方案及具體實施步驟在內之任務總結報告；有制定或修正法律及命令之必要者，並同時提出相關草案。其於二年內未能完成者，得報請行政院長延長之；每次以一年為限。」

但鑒於臺灣轉型正義工程之推動已從初期「以受害者為中心」，進入刻正進行中的「著重國家不法與壓迫體制」，問題層次更形複雜，因此現階段仍需透過有任務期限之二級機關進行後續規劃；此外，考量包含《促轉條例》在內的轉型正義相關法制配套，受限於立法當時的時空背景，若干條文已不符當前所需，必須同步啟動相關法制作業，以持續落實轉型正義，因此，本會於 110 年 4 月 7 日經第 72 次委員會議決議，依法提報行政院長並獲准同意延長任期一年。

依據本會於 110 年 4 月 12 日召開記者會所發布的〈促進轉型正義委員會延任案決議結果聲明〉，本會延任一年期間的工作，將以「貫徹究責」、「協力共進」及、「深化法制」為核心目標，並且將提出「任務推動及調查成果報告」，作為三年來全面性規劃、調查與成果的綜整報告，向社會報告主要發現與下一階段的落實行動藍圖。[1]

一、本報告的定位

誠如前述，本會自成立以來，即為任務總結報告的完成進行諸多準備。此外，本會向來關注轉型正義的社會對話，我們認為轉型正義工程絕非單一機關的內部工作，也非僅止於政府團隊中機關與機關之間的業務溝通、協商與協力，轉型正義的相關規劃與調查成果，應該與社會共享，捲動社會對話，讓轉型正義成為社會共知、共議的課題，因而獲致共識與共感，達致重建集體記憶與社會信任的目標。

因此，基於向社會負責、帶動社會討論的一貫理念，並回應民間社會對於任務總結報告中「歷史真相調查」的期待，本會一方面延續 109 年向社會公布 2 年任務推動情形的作法，[2]將這 3 年的成果與規劃集成報告，另一方面也同步公布 3 年來的歷史真相調查成果。因此，本報告之定位，是為向社會大眾說明本會對《促轉條例》法定任務的履行成果，內容包含以下幾項：歷史真相調查成果、任務推動方式及執行成果、政策建議方向及具體內容、臺灣轉型正義工作藍圖及促轉會未來一年工作重點。

換言之，本報告雖如過往本會定期發布之半年成果報、兩年成果報那般，是法定任務執行成果的集結，但較之過去，也有含納調查成果與政策建議，具有任務總結報告的雛形。我們將此份報告名為《任務推動及調查結果報告書》。

必須言明的是，民國 36 年的二二八事件確屬《促轉條例》所定義的「威權統治時期」，但在本會成立之前，由內政部所督導的「二二八事件紀念基金會」已著手進行二二八事件國家報告的調查與撰寫，基於政府一體協力合作的精神，本會與「二二八事件紀念基金會」簽訂合作協議[3]，以挹注經費的方式提供協助，該會已於 109 年 2 月公布《二二八事件真相與轉型正義報告稿》，因此，本報告所描述的威權統治時期的壓迫體制及其圖像，以白色恐怖時期為主。

二、本報告的撰寫過程

本報告的論述架構與主體內容，均扣緊《促轉條例》所規定的法定任務，報告架構乃是經過多次諮詢會議由專家學者提出建議，再經本會綜整後確認；而內容則以本會執行的業務、調查、研究為基礎進行撰寫。

依據《促轉條例》，促轉會為合議制二級獨立機關，為確實運作合議體制，委員之間的密切討論與共識建立至為重要，本會除制定《促進轉型正義委員會委員會議議事要點》並定期召開委員會議之外，推動重要業務工作時，均以組建跨組室工作小組為主要工作方式，本報告即由總結報告工作小組負責相關彙整工作，以嚴謹流程完成撰寫。

本會成立後即組成跨組室總結報告工作小組，由主委、副主委及各組召集人帶領同仁組成，經過密集的會議討論，並召開數場專家諮詢會議，蒐集跨專業學者的意見，確定報告的章節架構，建立撰寫體例、分工模式、工作流程、管考方式；各業務組依照分工進行資料蒐集與撰寫，撰寫過程大量進行機關檔案調用、當事人訪談、專家諮詢會議，或委託專家學者進行特定議題的深度研究；聘請專家學者組成編審小組[4]，定期召開編審委員會，針對報告內容提供實質審查與具體建議；最後，依據編審委員的意見進行修改，經數次委員會討論與修訂，決議通過後定稿。

綜上所述，本報告的撰寫過程，以《促轉條例》所規定的法定任務為框架，並採合議制進行，重視會內各業務組的意見討論、會外相關機關的協調與協力，以及各領域專家學者的專業意見，從諮詢、討論、撰寫、會內自審、專家審查、委員會定稿，研究方法與撰寫流程均嚴謹進行。

三、本報告的編撰理念與架構概述

本報告包含主體 3 部，附錄 18 項。報告主體 3 部分別為：

本報告之架構體現本會對「轉型正義」理念與實踐的整體性思考：第一部提出轉型正義上位概念，標舉「轉型正義」的核心意旨與應守原則；第二部是面對過去，釐清威權統治時期人權侵害的體制面與實際行為；第三部，首先呈現「轉型正義的現在進行式」，落實說明本會業務推動的目標、項目、方法、成果、困難與挑戰，次則描繪「轉型正義的未來」，提出本會對於臺灣轉型正義工程的階段性願景、政策方向與具體實施步驟之建議。

（一）第一部 總論

總論不僅為整部報告提供上位概念，彰顯本會執行國家轉型正義工作、推動相關業務的核心價值、基本立場與履行方法，同時也提出臺灣特殊歷史情境與現實脈絡下的轉型正義主體論述。本部包含三個主體：確認轉型正義的核心理念；釐清威權統治的面貌、界定國家不法的意涵；確認「自由民主憲政秩序」作為匡正威權統治不法行為的基準。

首先援引國際經驗與論述，標舉轉型正義的核心理念，探析《促轉條例》中的具體目標，並確認臺灣進行國家轉型正義工程所必須謹守的核心意旨與應守原則，從而勾勒三大履行面向：建置基礎工程、發展論述、促成社會對話。其次，面向過去，釐清威權統治的面貌、界定國家不法的意涵，確認威權統治者、威權統治時期、黨國體制之定義，並提出「威權統治法制」作為威權統治時期法律體制的定位；同時透過界定「國家不法」的意涵，釐清本會依據《促轉條例》所進行的「平復國家不法」，其核心意旨在於指認國家侵害人權行為的不法性；最後，確認「自由民主憲政秩序」的定義及其適格性，作為匡正威權統治不法行為的基準。

（二）第二部 探求歷史真相與責任的開端：壓迫體制及其圖像

本會認為轉型正義工程中，關於加害者問題，包含有釐清壓迫體制圖像、揭露加害行為圖像、辨識加害者與參與者、加害者究責等四個層次的工作。第二部的核心意旨，即在呈現臺灣威權統治時期的壓迫體制及其 圖像，從而彰顯國家反省的意涵。與《促轉條例》關聯的法制面，包含《促轉條例》第 2 條第 2 項所指明的「還原歷史真相」，以及第 4 、 5 、 6 條所述及的歷史真相 調查，以及壓迫體制、加害者與參與者責任之識別與釐清。

在論述結構上，第二部扣緊總論的上位概念，從自由民主憲政秩序與法治國的概念出發，分別以不法機關（體制面）、不法行為（執行面），具體呈現壓迫體制的圖像，目的在於還原歷史真相，並為下一階段識別加害者與究責提供事實與論述基礎。在這個脈絡下又分為三個層次，首先描述不法機關，釐清壓迫體制的運作圖像，探析國家不法行為的制度背景；其次進入執行面，以具體案例描述政府機關的各項人權侵害行為；最後則從廣義的社會控制切入，展現黨國體制的思想控制對社會整體的影響。

首先必須釐清壓迫體制與國家不法行為之制度背景，方能清楚呈現臺灣威權統治時期的整體圖像，本報告從制度的最頂端－－威權統治者開始，論述威權統治者與黨國體制對憲政體制的破壞，並勾勒黨國體制運作之下，政黨與政府體系如何共構壓迫結構，彰顯威權政府壓迫體制的整體圖像；次而透過政治案件的基礎統計資料、軍事審判制度中所見的壓迫體制面貌，以及國安情治系統對社會的監控體制及各種不法行為，具體指認國家不法行為；最後則描述深入社會各階層各角落、影響人民日常生活的「思想控制」，呈現壓迫體制的全面性，強調其觸角非僅針對特定人士，而是以全體國民為對象。

（三）第三部 促轉會規劃之推動轉型正義方案

依據《促轉條例》第 1 條第 2 項規定，本會當就「 威權統治時期違反自由民主憲政秩序之不法行為與結果，其轉型正義相關處理事宜，依本條例規劃、推動之。 」而同條例第 2 條第 2 項則具體羅列應規劃、推動之事項：「一、開放政治檔案。二、清除威權象徵、保存不義遺址。三、平復司法不法、練使真相，並促進社會和解。四、不當黨產之處理及運用。五、其他轉型正義事項。」

由《促轉條例》可知，轉型正義相關業務的規劃、推動，是一個連續性的整體工作，本會 3 年來經由多元的工作方式，包含檔案調用、場址現勘、當事人陳述、專家諮詢、委託研究、機關協商、社會對話等等，推進國家轉型正義的初階段工程，並據此提出政策建議與規劃方案。這些工作的具體推動過程、推動成果、政策建議與具體方案，撰述於本部「促轉會規劃之推動轉型正義方案」中，包含 10 個項目：政治檔案徵集與開放應用、威權象徵處置、保存不義遺址、平復司法不法、行政不法案件處置之研議、受害者權利回復與沒收財產之處置、識別及追究加受害者責任之研議、不當黨產運用規劃、政治暴力創傷療癒及照顧服務、原住民族轉型正義。

這些成果與政策建議，經過不斷檢討並修正方案之可行性，一方面體現出跨機關協商與協力的動態辯證過程，同時捲動行政體系共同參與轉型正義的國家工程，是從行政機關開始進行國家反省、文化重建的重要時刻。

另一方面，這些成果與建議也體現了臺灣轉型正義工程從民間到政府的長期積累。臺灣轉型正義工程由民間起行，無論是公開政治檔案、還原歷史真相、移除威權象徵、保存不義遺址等訴求，或是政治受害者權利回復的法制建構，民間前行者已然積累超過 20 年的成果。本會既扣緊《促轉條例》的法定任務，亦奠基於前行者的基礎上，報告書中所羅列的 10 個業務，依其與過去民間各項工作累積之銜接關係，大致分為 4 大面向，分別展現出臺灣轉型正義工程在時間上的接續，同時也是國家與民間接力協力的具現。

第一個面向，接續過去民間社會積累的轉型正義工作基礎，並延伸新的工作成果與政策方向。如政治檔案的徵集與開放應用，除了延續檔案局所奠定的基礎，更致力於加速、擴充機關政治檔案的徵集與解密，並首度進行政黨政治檔案的審定與移歸，同時對於首度大量徵集的監控類檔案應該如何開放應用，也透過審慎研究、多方諮詢、公民審議、當事人陳述的過程，針對其所涉及的公共利益、隱私性質與第三者權益問題，在經過專家學者諮詢會議與公民意見蒐集後，將進一步與相關機關提出討論研議，進而做出原則建議。

而關於不義遺址的清查與保存規劃，本會以「二二八事件紀念基金會」及「國家人權博物館」所進行的史蹟調查為基礎，再以現場會勘、檔案調閱、空間測繪、史料比對、歷史圖資套疊等方式，校正不義遺址的歷史真實性，確認空間場所的準確性，從而進行示範性的「不義遺址審定作業」、「不義遺址標示系統」規劃，並首度針對不義遺址的特殊性，提出系統性保存與再現的政策建議方向。

又如平復司法不法，本會在國家對受害者已進行賠（補）償的基礎上，依據《促轉條例》第 6 條第 3 項第 1 款規定，辦理刑事有罪判決撤銷公告的行政程序；並執行第 6 條第 3 項第 2 款之事項，針對之前未獲賠（補）償或受損權利回復之案件，依職權發動或依當事人聲請調查，調查過後若經認定為國家不法之案件，即予以撤銷罪名。前述兩項工作，讓受害者首度獲得「罪名撤銷」的真正平反。

其二，落實民間前行者不斷提出訴求但窒礙難行的工作。首要者如威權象徵處置，民間訴求的聲音向來不斷。本會首度針對全國由中央與地方行政機關所管轄的公共空間威權象徵，進行數量與座落位置的全面清查，透過機關協商凝聚出多元處置原則，據以追蹤各機關的處置成果，並研提全國公共空間威權象徵處法制化建議。針對全國最具指標性的威權象徵 —— 中正紀念堂，本會首先提出 5 項原則性建議，同時與文化部合作推動轉型過渡期方案，並提出空間轉型的法制修正與組織調整規畫，以及包含銅像處置方案在內的具體園區空間改造建議。次如受害者被沒收財產之返還，民間長期提出訴求，本會首度針對沒收財產之規模、相關不動產之現狀、國外立法例等進行研究，據而提出沒收財產返還法制規畫。

其三，從《促轉條例》法定任務中延伸，擴展轉型正義工作的幅員。如原住民族政治案件與人權受侵害，本會打破因戰後戶籍登記制度而使原住民族政治受害者的族群身分難以釐清的困境，透過各類型檔案、判決書、陳述書、戶籍資料、口述訪談等資料交叉比對，首度全面清查已知政治案件中具有原住民族身分之當事人。其次，體認到原住民族在威權統治時期的人權受侵害態樣與影響均與漢族有異，原住民族歷史正義與轉型正義工作必須部落化，本會首度啟動相關工作，包含培植在地團隊進行歷史真相自主調查、進行原住民族轉型正義教材研發與教學示範計畫，以及研議以部落為單位的原住民族政治暴力創傷療癒與照顧政策建議。

次如政治暴力創傷療癒及照顧服務，臺灣轉型正義前行工作者已進行超過 20 年的歷史訪談，累積許多政治暴力創傷個人受難敘事，但體制內外的資源均絕少投注政治暴力創傷療癒與照顧服務；本會首度以政治受難家庭為單位進行密集家訪，培訓跨領域助人工作者，並啟動北中南三處照顧服務據點、密集照顧方案等示範工作，據以建置全國政治暴力創傷療癒及照顧服務網絡，並規劃完整的照顧與療癒方案及運作機制。

另外，本會依據執行《促轉條例》第 6 條 3 項第 2 款事項的經驗，發現國家不法行為所導致的權利受損，不限於刑事有罪判決，無論是警政機關、軍事情治機關、司法機關，都有諸多行政不法之作為，雖未使受害者受刑事有罪判決，卻使其人權明顯受到侵害。此類情形依目前《促轉條例》，並未有能予以平復之依據，因此，本會以執行經驗為基礎，釐清行政不法的各種態樣，並參酌各國法制，研提行政不法案件處置的法制建議。

其四，《促轉條例》納為法定任務，但前行工作基礎極為匱乏，本會 3 年來努力奠定基礎，為下一階段工作累積條件，例如加害者的辨識與究責。臺灣轉型正義工作者對於臺灣「有上萬名受害者，卻沒有一個加害者」的現象長期有所批判，本會首度更全面釐清加害體制圖像與加害行為態樣，為後續的加害者揭露與究責之政策規劃提供基礎。又如不當黨產之運用規劃，依據《促轉條例》第 7 條，本會應就不當黨產處理委員會（下稱黨產會）所追徵並移轉為國有之不當黨產成立特種基金，「作為推動轉型正義、人權教育、長期照顧、社會福利政策及轉型正義相關文化事務之用。」黨產會成立以來積極展開調查與追徵，但大多數的處分案件尚在訴訟中，由於財源適足性與穩定性問題，特種基金之設置尚待努力，本會則已透過國際經驗研析、專家諮詢會議，扣合臺灣轉型正義願景進行多向度評估，為未來研提特種基金規劃方案奠定基礎。

四、結語：臺灣轉型正義工程的願景藍圖

本報告從轉型正義的核心意旨、本會執行轉型正義工作的上位概念出發，定位臺灣轉型正義工作的目標，在於透過國家反省以落實自由民主憲政秩序，並重建社會信任與文化主體價值。本報告中所呈現的臺灣威權統治時期的壓迫體制及其圖像、本會所推動的各項轉型正義工作，以及本會對於臺灣轉型正義工程的願景規劃與具體政策建議，皆扣緊此一核心意旨與目標。

觀察國際經驗，國家轉型正義工程是一條漫長的道路，無論是還原歷史真相、受害者的權利回復、加害者的辨識與究責、社會信任的重建、文化價值的重構，都需要數十年的持續努力。本會作為臺灣轉型正義工作的推動、規劃機關，累積了初階段成果，建議以此為基礎，推進臺灣轉型正義工程的中長程藍圖：首先完備法制配套與上位機制，從而推進「政府機關一體承擔」 、「全體國民共感共識」的終極目標。

法制配套與上位機制方面，落實本報告所研提的《促轉條例》的修正、政治檔案相關法制的全面檢討與修正，以及受害者權利回復、不義遺址保存、威權象徵處置、受難者創傷療癒與照顧等相關法制或機制的建立；其次是強化各行政機關的量能，如設置專責單位、配置專責人力、進行人員培訓，強化機關人員對轉型正義的認識；其三是建立更全面、更多元的溝通協力管道與社會對話機制，串連中央行政機關、地方政府、民間團體、各級學校、在地民眾，從各種不同的角度，協力推進轉型正義工程，達致全體國民共感共識，轉型正義成為核心價值並內化於日常生活中的終極目標。